제3장 세대와 계층을 아우르는 안심 생활공간 조성
1. 현황 및 문제점
1) 도시의 쇠퇴와 성장관리 미흡
□ 도시 쇠퇴와 주거지의 노후화 심화
ㅇ 도시의 물리적․경제적․사회적 쇠퇴가 심화되고 있으며, 대도시는 노후 건축물 확산 등 물리적 환경의 노후화가, 지방중소도시는 인구감소 우려가 부각
- 광역시의 물리적․환경적 쇠퇴는 2013년 75.9%에서 2017년 86.9%로 증가하 였으며, 도 지역에서도 같은 기간 동안 51.7%에서 67.3% 증가
- 인구감소가 진행되어 인구 정점을 지난 지 10년 이상 된 지방도시가 1985년 19개에서 2015년 37개로 두 배 가까이 증가하였고, 2000년대 들어서면서는 지방뿐만 아니라 수도권으로까지 확산
ㅇ 2005~2016년 기간 동안 전국 대부분 지역에서 노후주택이 급속히 확대되고 있으며, 정비･수선 등 주거지의 물리적 정비 수요가 매우 높은 수준
- 노후건축물은 현재 수도권보다 지방에서 높은 비중을 나타내고 있으나, 향후 지속적인 노후화로 2036년에는 건축물의 약 60%에 달할 전망
- 노후주택은 특‧광역시와 인구 30만 이하의 도시에서 상대적으로 높게 나타 나며, 특히 인구 15만 이하의 도시는 30% 이상으로 관리가 시급
- 단독․다가구주택이 밀집한 저층주거지의 노후화가 심각하며, 30년 이상의 단독주택은 58.8%, 공동주택은 13.5%로 주택 유형에 따른 노후도 격차 심각
- 향후 10년 후에는 1990년대 대규모 신도시 개발이 있었던 분당, 일산 등 1기 신도시와 수지 등 신도시를 중심으로 노후건축물 크게 증가 전망
□ 도시성장 관리 미흡과 난개발 심화
ㅇ 성장시대의 도시계획 논리와 과잉 도시개발 지속
- 인구감소 전망에도 불구하고 도시 외 지역의 과잉 시가화예정용지 설정 등 도시개발과 기반시설의 물량 확보 노력 지속
- 도시 외곽의 지속적인 개발로 도시 내 저이용 유휴토지 증가, 인구 유출 등 으로 원도심의 쇠퇴가 발생하여 신․구시가지 간의 불균형 심화
ㅇ 비시가화지역의 난개발 지속
- 비도시지역의 체계적 관리를 위한 정책적 노력61)에도 불구하고 접근성이 좋고 상대적으로 토지가격이 저렴한 비시가화 지역의 난개발 지속
- 개발제한구역은 도시 주변의 녹지축 확보로 도시의 허파기능을 수행하였 으나, 불법건축물 설치로 인한 훼손 등으로 인해 개발제한구역의 관리 원칙 재정립 필요성 증가
2) 거주 만족도와 생활서비스 수준의 격차 심화
□ 주거안전성 취약과 거주 만족도 격차 심화
ㅇ 주택공급의 지속적인 증가로 총량적으로 주택부족문제는 해소되었으나 실 수요자의 자가 마련은 어려운 실정
- 주택보급률은 2008년 이후 100%를 넘었고, 2017년 전국평균 103.3%이나 자 가 점유율은 전국 평균 56.8%(서울 42.1%, 수도권 48.9%) 수준
- 임차가구는 증가(2006년 715만→ 2016년 826만)했으나, 저렴하게 장기간 거주할 수 있는 장기임대주택은 부족하고, 최저주거기준 미달가구가 103만 가구 (5.4%)에 달하는 등 임차가구의 주거안전성은 취약
ㅇ 주거유형별 거주 만족도63)가 상이하여 만족도․서비스 격차 심화
- 국토교통부의 주거실태조사(2006~2016)에 따르면, 아파트 거주자의 만족도가 단독․연립․다세대 거주자의 만족도보다 높은데, 이는 생활편의 및 사회서비스 접근성 차이에 기인
- 아파트 거주가구와 단독･연립･다세대주택 거주가구의 생활편의시설 만족 도의 격차가 12.1%p(2006)에서 14.1%p(2016)로 확대되는 등 공공서비스의 접근성 격차 심화
□ 생활서비스 수준 격차 확대
ㅇ 생활 SOC 시설64)의 양적․질적 부족
- 그간 대규모 기간시설 구축으로 경제성장과 소득향상을 이뤄냈지만 보육, 복지, 문화, 체육시설 등 일상생활에서 국민의 편익을 증진시키는 시설의 공급이 양적․질적으로 부족하여 국민이 체감하는 삶의 질은 낮은 수준
- 공급된 시설도 대도시 등 중심지역 위주여서 지역 간 또는 지역 내 격차를 유발하고, 소득계층별 불평등도 높은 수준
ㅇ 수요에 부응한 생활SOC 시설 공급 미흡
- 현재의 생활SOC 공급방식은 칸막이식 공급체계로 지역과 주민의 복합화 수요에 부응하기 어려운 한계가 있고, 재정 수준에 따른 지역 간 편차도 심각
- 지자체와 주민들은 부지문제 해소, 이용의 시너지효과 제고 등을 위해 여러 시설이 모여 있는 복합화를 선호, 설치 후 유지관리도 문제 재난의 다양화․대형화와 통합 대응체계 미흡
□ 노후 인프라 증가와 유지․관리 미흡
ㅇ 1970~1980년대부터 집중 건설된 주택․건축물과 도로․철도․공항 등 국가 기반 시설의 노후화가 급속히 진행되고 있어 국민 안전을 위협
- 중대형 SOC의 경우 30년 이상 노후화 비율은 저수지(96%)가 가장 높으며, 댐(45%), 철도(37%), 항만(23%) 등으로 노후화가 높은 수준
- 지속적인 유지보수로 최근 5년간 노후시설물 손상․붕괴로 인한 대형사고는 없었으나 향후 급속한 노후화가 진행되어 대비책 마련의 필요성 증가
ㅇ 지하공간 개발 증가와 지하시설물 노후화로 대형 복합재난 우려
- 지하시설물의 30년 이상 노후화 비율은 통신구 37%, 공동구 25%, 하수관로 23% 외에는 낮으나, 20년 이상은 높은 편으로 향후 관리 필요성 증가
- 가스관, 열수송관 등 지하관로는 관로 손상과 장기사용에 따른 누수․누출 우려, 통신구 등 지하구는 구내 화재사고와 구조물 파손으로 2차 사고 우려
□ 대형 복합재난 증가와 통합적 대응 부족
ㅇ 자연재해와 인적 재해로 많은 재산피해와 인명피해 발생
- 태풍․호우 등에 의한 자연재난 피해액은 1970년대 대비 2000년대는 약 8.6배 증가하고, 인명피해는 약 78% 감소
- 2000년대 이후 호우 및 대설발생 횟수와 폭염 등 이상고온에 의한 피해가 증가하며, 취약지역 및 고령자 등 취약계층의 피해 증가
- 기후변화가 계속되어 자연재난으로 인한 피해가 대형화될 것으로 전망되나 재해 대비의 통합적․협력적 관리체계는 미흡
ㅇ 자연재해와 건축물 노후화의 복합작용으로 인한 인명피해 우려 증가
- 건축물 수명주기 향상으로 2018년 기준 30년 이상 경과한 노후 건축물 비율이 전체의 40% 수준이고, 2020년에는 50%까지 증가할 전망
- 노후건축물 증가와 지진 등 늘어난 자연재난 주기가 맞물려 건축물 외벽 붕괴 등으로 인한 크고 작은 인명피해가 발생하고 있으나, 소규모 건축물 관리의 사각지대 상존
2. 여건 변화와 전망
□ 인구감소시대의 도래와 도시공간 재편 수요 증가
ㅇ 저출산․고령화로 인한 급속한 인구감소가 전망되고, 일부 도시는 기능이 쇠퇴 하면서 도시경쟁력 약화 전망
- 우리나라 인구는 2028년 5,194만 명을 정점으로 이후 절대인구감소가 전망 되며, 생산가능인구는 2017년 이후 실질적으로 감소 추세
- 시․도별로는 2047년에 이르면 경기, 세종, 충남, 제주, 충북, 인천 6개 시․도를 제외한 11개 시․도의 인구 감소가 전망되고, 전국 시‧군‧구 및 읍‧면‧동 10곳 중 4곳은 인구감소로 인한 소멸 위험에 노출 전망
- 인구 감소는 인구의 구조에도 영향을 주어 고령인구가 늘어날 전망이며, 도시경쟁력 약화와 공공서비스 수요 증가 예상
ㅇ 도시경쟁력 강화를 위해서는 과도한 기반시설계획을 현실화하여 도시의 효율성을 향상시키고, 다양한 서비스 수요에 대응 필요
- 특히 지방 중심으로 인구감소 → 시설수요 감소와 폐시설 증가 → 공급 저조 → 인구감소 가속화의 악순환으로 생활SOC 취약지역 증가 예상
□ 주택 수요의 다양화와 빈집 문제
ㅇ 1인 가구, 고령자 가구 등 가구 구조의 변화는 요구되는 주택의 면적, 위치, 형태뿐만 아니라 장기적으로 주택시장의 변화를 초래할 것으로 예상
- 1인 가구의 증가는 소형주택 수요를 증가시키고, 고령가구의 증가는 주거 공간 개선 외에 의료․복지시설 등 생활공간의 개편 요구
ㅇ 청년, 신혼부부 등 맞춤형 주거정책 수요가 증가할 전망이며, 저소득층에 대한 주거환경 개선은 지속 추진 예상
- 귀화․혼인 등으로 이루어진 다문화가구와 외국인가구도 급증하는 추세
ㅇ 첨단기술 발달과 기후변화는 주거공간의 개선을 요구할 것으로 전망되며, 스마트홈, 제로에너지 주택 등 스마트 친환경주택 공급의 필요성 증대
ㅇ 한편, 인구감소로 인해 농촌과 일부 도시지역에서 빈집이 크게 증가하여 정비 요구가 증가할 전망 - 중앙정부와 지방자치단체가 협력하여 재정, 기금 등 예산 지원방안을 마련하여 빈집 해소 방안 마련할 필요
□ 안전한 국토공간 확보 필요성 증대
ㅇ 기후 변화 영향으로 홍수, 가뭄, 폭설, 폭염, 지진 등의 자연재해 발생빈도가 높아지고 발생시기․패턴이 다양해지며, 피해규모도 대형화될 전망
- 사회적 재난도 증가하여 국토관리 방재체계 구축의 필요성이 증대되고 있으며, 재난사각지대에 대한 대책 마련 요구 증대
ㅇ 기후변화와 재난 예측 정확도를 높이기 위한 정책과 기술변화가 필요하고, 재난 대응 기반시설의 신설․유지관리와 함께 첨단기술을 활용한 대책 필요
- 시설물의 생애주기를 고려한 유지관리의 스마트화, 지역 여건을 고려한 맞춤형 대응체계 구축, 빅데이터 등을 활용한 스마트 관리 요구
3. 주요 정책과제
1) 인구 감소에 대응한 유연한 도시개발․관리
□ 도시의 적정 개발과 관리 강화
ㅇ 인구 감소에 대비한 적정 개발과 계획적 관리 유도
- 도시계획 수립 시 과도한 인구예측을 현실화하고, 계획인구 외 인구구조, 지역 기능 등도 고려하여 도심 내외 공간의 계획적 관리
- 도심은 확장적 개발을 지양하고 복합․입체 개발을 유도하며, 주요 교통축을 중심으로 압축적인 도시 정비 추진
- 비시가화지역 내 토지이용현황을 분석하여 난개발 가능성 진단 지표를 개발 하고, 지속적인 모니터링 체계를 구축하여 계획적 관리 추진
- 다가구․다세대 밀집, 주거․공장 혼재 등 무질서한 개발이 발생한 지역의 정비 사업 계획을 마련하고 지역주민과의 협의를 통한 재생․정비
ㅇ 개발압력이 높은 계획관리지역․녹지지역은 중점 관리
- 성장관리 대상지역의 개발수준, 정비방향을 고려해 중점․일반 관리로 세분화 하는 등 차등적 관리 강화
- 개발압력 양상을 고려하여 성장관리방안을 마련하되, 농촌생활권의 지구 중심이나 개발이 집중될 것으로 예상되는 곳은 집중 관리
- 중점 관리가 필요한 곳은 지자체별로 세부적인 관리 지침을 마련하고, 일반 관리가 필요한 곳은 상업형, 여가휴양형 등 유형별 관리 추진
ㅇ 통합적 도시 성장관리모델 개발
- 원도심과 신도시의 연계 강화를 위한 기반시설 개선을 추진하고, 커뮤니티 강화, 주거공간 조성, 첨단인프라 구축 등 인구감소 시대에 대비
- 지역 내 발생하는 신규 수요는 대규모 개발보다는 시가화 지역 내 소규모 맞춤형의 개발․정비를 유도하고, 미․저이용 토지를 우선 활용
- 미․저이용 토지와 유휴부지에 대한 데이터를 구축하여 모니터링하고, 미․저 이용 토지 활용 촉진을 위한 방안 검토
□ 지역 특성을 고려한 집약적 도시공간구조 개편
ㅇ 인구 감소에 따른 기반시설 수요의 감소를 녹지공간화하고, 주요 교통축을 중심으로 압축적으로 정비하는 등 지역 특성을 고려한 스마트한 공간 구조 형성 및 관리 전략 검토
- 과잉 기반시설 계획을 현실화하면서 발생하는 유휴공간을 공원, 휴식공간, 도․농 통합공간 등 공공서비스를 위한 시설로 계획하고, 지역별 인구감소와 인구구조, 가구구조 변화를 고려한 공간 정비
- 주요 교통축, 생활문화축 등 지역 주민의 생활 행태를 분석하여 도시공간의 스마트한 공간 관리 방안 마련에 활용
- 인구가 감소하는 농어촌 등은 기존 기반시설을 효율적으로 활용하고 수요 응답형 교통체계 등을 활용하여 접근성을 개선하는 등 기초적 삶의 질 보장
ㅇ 지역-도시 간 통합적 도시계획 수립 및 관리
- 경제․생활 공간 공유를 통해 부족한 기반시설 문제를 해소하고, 압축 정비되는 도시 간 연계․협력 강화를 위해 광역적 도시계획 연계 및 통합 추진
- 체육관, 문화시설 등 생활편의시설을 공유하고, 장례식장, 하수처리시설 등 기피시설이자 필수기반시설의 공유와 활용, 분쟁 해소 등을 추진
- 거점 도시를 중심으로 주변 소규모 도시를 공동 생활권으로 편성하고, 도시 간 대중교통망 확대, 기반시설 확충, 고속교통망 정비
□ 도시재생 활성화로 구도심 활력 제고
ㅇ 도시재생로드맵에 따른 도심 및 주거지 도시재생의 실효적 추진
- 신규 주택과 상업․업무․산업공간 공급은 구도심 지역의 유휴공간․부지의 집약적․ 복합적 활용을 통해 공급하는 등 도시공간의 압축적 이용 유도
- 빈집, 유휴․방치건축물 등을 체계적으로 정비하고, 취약계층의 주거안정을 위한 공공임대주택과 사회․공유주택의 도심 내 공급 확대에 우선 활용
ㅇ 지역 자산을 활용하고 소셜 비즈니스를 지역 단위에서 구축․활용
- 지역에 산재하는 역사․문화․공동체 자원을 활용하여 지역 맞춤형 도시재생이 활성화되도록 인적․경제적 자본 강화 목적의 사회적 관계 육성
- 청년․여성․퇴직자들이 공유경제 창업 실험을 할 수 있도록 도시재생을 통해 빈집, 공공시설, 유휴부지를 공유 플랫폼으로 조성․제공
- 지역주민 스스로가 지역 특화 도시재생 사업을 함께 기획하고 사업주체와 수요자로 직접 참여하여 활동할 수 있는 소셜비즈니스 기반 재생 활성화
ㅇ 장소 중심의 도시재생 추진과 지속가능한 거버넌스 체계 구축
- 도시재생사업의 안정적 추진을 위한 통합적 예산운용 및 사업추진체계, 지역 발전투자협약 및 도시재생특별회계를 활용한 도시재생사업 추진
- 중앙정부는 지역의 경제․산업 활력 제고를 위한 거점 마련과 최소한의 삶의 질 확보를 위한 도시재생이 활성화 되도록 사업추진을 지원
- 지자체는 지역 특화 및 장소 중심적 도시재생이 활성화될 수 있도록 자율적 사업․예산체계 확보와 주민이 주도하는 거버넌스 형성 노력
□ 노후 건축물 및 빈집의 계획적 관리와 활용
ㅇ 노후․방치건축물의 소규모 정비방식 강화를 통한 도시기능 및 경관 개선
- 노후․방치건축물에 대한 재건축․리모델링 방식의 재정비를 확대․강화하며, 이를 촉진하기 위한 다양한 제도적․재정적 지원방안 확대
ㅇ 빈집 모니터링 추진과 빈집으로의 전환 방지 대책 강화
- 빈집 전환 가능성이 높은 노후불량주택을 정기적으로 모니터링하여 빈집의 발생 및 확산을 예방하고, 자산으로서의 활용가치 극대화 검토
- 개발수요가 낮은 도시외곽에 위치하거나, 기성시가지에 있는 재활용에 부 적합한 빈집은 철거하거나 녹지로 조성하고, 이와 연계한 사회적 농업, 녹지 유지관리 등 일자리를 취약계층에게 제공
ㅇ 빈집 관리 강화를 위한 협력체계 구축
- 중앙정부와 지자체, 민간은 빈집 재생, 관리와 활용 등에 관한 합리적 역할 분담을 통해 빈집을 지역자산화 할 수 있는 제도적 기반을 구축하고 빈집의 적정관리와 활용성 제고 도모
- 빈집 소유자에 대한 관리 책임을 강화하고, 정부는 빈집 소유자에 대한 지원․ 감독을 통해 빈집을 효율적으로 관리하는 원칙 수립
- 빈집에 대한 활용과 인식 제고를 위해 공가율 등 관련 통계 기반 마련
□ 용도지역 운영의 유연화와 분권화
ㅇ 토지이용규제의 합리화 추진
- 용도지역별로 허용행위와 밀도를 차별화함으로써 유사한 개발행위는 집합 시키고, 갈등구조에 있는 행위는 제한시킴으로써 토지이용의 효율성 제고
- 용도지역 등의 변경절차 중복 및 불합리한 점을 개선하고, 지정목적 등이 유사한 용도지구 등의 통폐합 및 간소화 검토
ㅇ 용도지역의 조정권한 위임을 통한 지역맞춤형 개발 유도
- 지역의 토지이용상황을 반영하고 민간의 창의적 공간 이용 가능성 등을 고려 하여 용도지역의 세분화 운용을 권장하고, 관련 가이드라인을 마련
- 지방자치단체의 조례에서 정하는 허용용도의 폭을 확대하여, 지역실정에 맞는 용도지역 제도 운용을 도모
- 국가 또는 도시경쟁력 강화 차원에서 입지규제최소구역을 통해 토지이용규제 완화가 필요한 정책 수요 및 민간의 창의적 토지이용 수요에 대응
ㅇ 공간계획의 유연한 운영과 주민참여 확대
- 공간계획체계의 유연성을 제고하고 유사․중복 계획을 일원화하되, 지역별 다양한 이슈에 대한 도시계획체계의 대응성 강화
- 지역의 토지이용체계에서 주민 참여단, 주민 공동체 위원회 등을 구성하여 주민이 계획수립주체로서 직접 참여할 수 있도록 유도
□ 개발제한구역의 환경적 기능 강화와 관리
ㅇ 개발제한구역 내 녹지 확충 및 매력 있는 여가공간 조성
- 개발제한구역의 환경적 가치를 제고하고 도시민들에게 매력 있는 장소를 제공하기 위해 위법 사용되고 있거나 훼손된 지역을 중심으로 공원‧녹지 조성
- 보전가치가 낮고 일상생활 접근성이 높은 지역은 도서관, 생활체육시설 등 생활밀착형 사회기반시설을 설치하여 도시민을 위한 여가공간으로 활용 유도
ㅇ 개발제한구역 해제 시의 공공성 강화
- 개발제한구역을 활용한 공익사업 추진 시 도시권 내 기존 시가지와 연접한 지역을 우선 활용하는 도시계획 수립을 원칙으로 도시의 무분별한 확산 방지
- 개발제한구역의 환경적 가치를 주기적으로 평가‧관리하여 환경적 보전 가치가 높은 곳의 해제를 최소화함으로써 친환경적 공간으로 관리
ㅇ 체계적인 개발제한구역 관리체계 확립
- GIS‧드론 등 새로운 기술 활용, 단속 전담인력 확보 등 국가‧지자체의 관리 기반 강화를 통해 개발제한구역 내 불법행위에 대한 관리 강화
- 훼손지 복구․정비 활성화를 통해 개발제한구역 내 불법시설 정비를 촉진하고, 관리에 대한 인센티브를 확대하여 지자체의 자발적 관리 강화 유도
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